Cosa è successo in materia di Golden Power nel secondo trimestre 2024 

Il secondo trimestre del 2024, dal punto di osservazione del Golden Power, è stato caratterizzato da una forte presenza, anche in occasione delle elezioni per il Parlamento europeo, della tematica del controllo sugli investimenti esteri (IDE) nel dibattito politico ed istituzionale a livello dell’Unione europea e nazionale, nonché da una intensa attività di enforcement e di moral suasion in Italia. 

A livello UE, lo scorso 17 aprile è stato presentato al Consiglio europeo da Enrico Letta, ex Presidente del Consiglio dei Ministri del Governo italiano, il rapporto “Much more than a market”. Il rapporto ha individuato alcuni mercati (tutti rientranti nell’ambito di applicazione del golden power italiano): “servizi finanziari, energia e comunicazioni elettroniche” che dovrebbero strategicamente evolvere verso una “dimensione europea superando i confini nazionali che attualmente impediscono una concorrenza efficace con le imprese americane, cinesi o indiane” (Rapporto Letta, p. 8). Pur non menzionando espressamente la normativa golden power, il rapporto si colloca sulla stessa linea concettuale della proposta, attualmente al vaglio del Parlamento europeo, recante l’abrogazione del Reg. (UE) 2019/452 in vista della sua sostituzione con un nuovo regolamento sul controllo degli investimenti esteri che avrà una doppia base giuridica negli articoli 207 e 114 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE). La doppia base giuridica è funzionale a consentire al nuovo regolamento IDE di stabilire regole e procedure di controllo uniformi nell’Unione privando espressamente gli Stati membri della possibilità di scrutinare gli investimenti “esteri” intra-UE (cfr. PdO n. 1/24).

In Italia, il Golden power è stato oggetto di speciale attenzione nelle relazioni annuali presentate dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM), dall’Autorità Nazionale sulla Cibersicurezza (ACN) e dal Governatore della Banca d’Italia. Si tratta di un unicum che conferma l’elevata considerazione della tematica del golden power da parte delle istituzioni nonché la sua pervasività nel dibattito pubblico (anche al di là della ristretta cerchia degli addetti i lavori) e la sua capacità di influire realmente sulle sorti del tessuto economico nazionale.

Da un punto di vista cronologico (ma anche per una ordinata esposizione delle diverse posizioni istituzionali registrate nel trimestre), va richiamato l’intervento del Presidente Carlo Deodato, Segretario Generale della Presidenza del Consiglio dei Ministri, al convegno organizzato il 16 aprile 2024 dalla Guardia di Finanza in cui ha rimarcato che “il passaggio dallo Stato imprenditore o azionista allo Stato regolatore e vigilante è un dato acquisito” confermando l’impegno del governo ad utilizzare i poteri speciali “senza scoraggiare investimenti virtuosi e immuni da insidie” (Formiche.net, 16 aprile 2024).

Il giorno successivo, il 17 aprile il Presidente dell’AGCM, Roberto Rustichelli, nella presentazione della relazione annuale al Parlamento ha sottolineato che il “golden power va usato con prudenza” ed ha ritenuto critico “l’utilizzo crescente dei poteri speciali per la tutela degli interessi strategici nazionali, che condiziona lo svolgimento delle attività economiche sulla base di criteri e logiche estranee al mercato, alterando la concorrenza” (Il Sole 24Ore, 18 aprile p. 8). Si tratta della prima volta, dal 1990, che il controllo sugli investimenti esteri viene menzionato nella relazione annuale dell’AGCM ed è un chiaro indice dei tempi attuali e del rilievo che l’esercizio dei poteri speciali ha assunto per le sue interazioni potenzialmente negative rispetto all’assetto concorrenziale dei mercati. E ciò sotto molteplici profili: dalla contendibilità di imprese che detengono asset ritenuti strategici, alla contendibilità degli stessi asset ed all’approvvigionamento di beni e servizi strategici ma anche al rischio della creazione di artificiali barriere all’entra ed all’uscita dai mercati strategici. La questione rileva, ha rimarcato il Pres. Rustichelli anche in prospettiva del mercato unico. Si tratta di un aspetto, quest’ultimo, già rimarcato dalla Commissione europea nella proposta di revisione della normativa UE in materia di controllo degli investimenti esteri al fine di correggere un uso dei poteri speciali declinato anche in chiave intra-UE (cfr. PdO n. 1/24). Giova a tal proposto ricordare che l’AGCM nella relazione annuale del 1990 (la prima relazione annuale dell’Autorità) aveva dedicato un intero capitolo (il primo) al rapporto tra la politica di concorrenza e la politica industriale in cui aveva precisato che: “il ruolo dello Stato nel promuovere la crescita economica non è univoco e immutabile nel tempo. In particolare, nel corso degli ultimi trent’anni la politica economica nei principali paesi industriali è passata da impostazioni interventiste al riconoscimento che le decisioni (anche quelle pubbliche) vengono prese in condizioni di incertezza e che quindi compito dello Stato è soprattutto quello di fornire un quadro di riferimento per gli operatori economici, limitando gli interventi diretti” (AGCM, Relazione annuale 1990, § 1.1).

Analoghe preoccupazioni rispetto ad un uso del golden power in chiave di politica industriale sono state rilevate da Assonime, associazione delle società quotate in borsa, in audizione alla Camera dei Deputati e nel position paper n. 6/24. Nel position paper sono state formulate alcune proposte di riforma (tra cui ad es. l’identificazione ex ante delle attività e degli attivi di rilevanza strategica sulla base di parametri “il più possibile oggettivi”; la creazione di un “albo” delle società sottoposte a golden power ed individuando gli asset strategici attraverso un “apposito elenco”) con la finalità di chiarire l’ambito di applicazione della disciplina sui poteri speciali e ridurre il numero delle notifiche “precauzionali” e quindi fornire alle imprese delle “linee guida” per affrontare in un contesto di maggiore certezza e prevedibilità la negoziazione e strutturazione di complesse operazioni societarie (Formiche.net, 11 aprile 2024 e Assonime Position Paper n. 6/24).

La relazione annuale dell’Agenzia per la Cybersicurezza Nazionale, presentata il 24 aprile al Parlamento dal Direttore Generale Bruno Frattasi, (Key4biz, 24 aprile 2024) ha chiarito che il ruolo ed il contributo della ACN in materia di poteri speciali va al di là della valutazione delle “notifiche 5G” estendendosi anche alle notifiche “tradizionali” che nel 2023 in “circa il 30% dei casi hanno presentato profili di cybersicurezza”. In particolare, “vi sono state notifiche che, seppur afferenti a settori non direttamente riconducibili a quello della cybersicurezza, quanto invece a contesti manufatturieri o relativi alle telecomunicazioni, per la natura degli assetti tecnologici interessati hanno reso necessaria la richiesta di un parere tecnico dell’ACN, rivelatosi determinante nell’adozione di provvedimenti di esercizio dei poteri speciali”. Restando nell’area core di competenza dell’ACN, nel 2023 delle 577 pervenute “12 hanno riguardato i piani annuali e relativi aggiornamenti in materia di tecnologia 5G (ai sensi dell’art. 1-bis)” (ACN, Relazione Annuale 2023, p. 52).

La relazione del Governatore della Banca d’Italia, Fabio Panetta, presentata il 31 maggio 2024, ha rilevato come sia “cresciuto il perimetro di analisi degli investimenti esteri per salvaguardare l’interesse pubblico in settori strategici, anche se i poteri di intervento da parte del Governo sono stati esercitati raramente” e che “ulteriori estensioni del golden power potrebbero derivare dall’approvazione della proposta della Commissione di riforma del regolamento sugli investimenti esteri” (Banca d’Italia, Relazione annuale 2023, pp.155 e 165).

Il Ministro Adolfo Urso a proposito dei rapporti economici tra Italia e Cina ha sottolineato che “siamo usciti dalla Via della Seta ma crediamo nella via dei mercati. Tanto che il nostro governo in 20 mesi non ha mai messo un veto con il golden power a investimenti cinesi in Italia” (Corriere della Sera, 13 giugno 2024, p. 30). 

A differenza di quanto sta avvenendo a livello UE dove “gli investimenti cinesi […] hanno raggiunto il livello più basso dal 2010, attestandosi a poco meno di sette miliardi […] nel 2016 ammontavano a circa quarantasette miliardi e mezzo” (Huffington Post, 8 giugno 2024), la situazione in Italia sembra porsi in decisa controtendenza. Al riguardo l’ambasciatore della Repubblica Popolare Cinese a Roma, Jia Guide ha dichiarato che “nei primi quattro mesi del 2024 il commercio bilaterale [Italia-Cina] è aumentato costantemente di oltre l’1% su base annua, mentre quello degli altri paesi del G7 con la Cina ha subito un forte calo”. Con specifico riferimento all’applicazione di poteri speciali, l’ambasciatore ha rilevato che “i segnali positivi lanciati dal governo italiano contribuiranno a dare maggiore fiducia alle imprese cinesi che investono in Italia” (Ansa, 22 maggio 2024). 

Con riferimento all’attività di enforcement in Italia nel secondo trimestre 2024, si segnala l’esercizio dei poteri speciali sotto forma di imposizione di prescrizioni all’acquisizione da parte di Cogne Acciai Speciali S.p.a. dell’intero capitale sociale di Mannesmann Stainless Tubes e delle sue controllate tra cui Salzgitter Mannesmann Stainless Tubes Italia S.r.l. da parte della PCM che, con delibera del 15 maggio 2024, ha stabilito alcune prescrizioni in relazione alla tutela della proprietà industriale rispetto al socio di maggioranza della società acquirente, il gruppo taiwanese Walsin Lihwa Corporation (Il Sole24Ore, 16 maggio 2024, p. 33). L’adozione da parte della PCM di un decreto di “esercizio del golden power contenente talune prescrizioni non ostative” rispetto all’acquisto del 35% di Saras, società che detiene la raffineria sarda di Sarroch, da parte di Vitol, gruppo svizzero-olandese attivo nell’intermediazione di petrolio, gas naturale e derivati; operazione autorizzata anche dalla Commissione europea ai sensi della normativa in materia di controllo delle concentrazioni (Il Sole 24Ore, 27 aprile 2024, p. 19; La Repubblica, 21 giugno 2024, p. 23 e Libero, 8 giugno 2024, p. 22). Secondo quanto riportato dalla stampa, le prescrizioni riguarderebbero “il vincolo a non chiudere gli impianti, a garantire la continuità delle forniture all’Italia e ai paesi europei, a tracciare la provenienza del petrolio raffinato a Sarroch, a mantenere le centrali che provvedono al 40% del fabbisogno energetico della Sardegna. Il provvedimento non conterrebbe prescrizioni sui livelli occupazionali” (Corriere della Sera, 25 aprile 2024, p. 24).

La PCM non ha invece esercitato i poteri speciali rispetto all’acquisizione di Vodafone Italia da parte di Swisscom, società controllata dalla Confederazione Elvetica (Corriere della Sera, 22 maggio 2024, p. 31 e Cor.Com del 23 maggio 2024). 

Così come non sono stati esercitati i poteri speciali rispetto al progetto di acquisizione da parte di Safran, multinazionale dei motori a reazione per l’industria aereonautica, di Microtecnica, un’azienda con sede a Torino che produce sistemi di controllo di volo, valvole per motori per aerei ed elicotteri. Il caso è degno di nota perché il 16 novembre 2023, la Presidenza del Consiglio dei Ministri aveva deliberato l’esercizio dei poteri speciali sotto forma di opposizione nei confronti dell’operazione di acquisizione da parte di Safran USA, Inc. del capitale sociale di Microtecnica. Delibera che era stata oggetto di impugnazione al TAR Lazio da parte di Safran Usa Inc., Safran S.A. e da Microtecnica S.r.l., e che, con due decreti del 13 giugno 2024, il TAR Lazio, visti gli atti di rinuncia depositati dalle ricorrenti, ha dichiarato estinti “per rinuncia” i rispettivi giudizi (cfr. Tar Lazio, sez. I, decreti del 13 giugno 2024 nn. 3217 e 3218). In occasione della nuova delibera di autorizzazione da parte della PCM, Safran ha dichiarato di aver assunto “una serie di impegni […] che rispondono alle preoccupazioni espresse nel decreto italiano e che forniscono adeguate salvaguardie degli interessi italiani” (La Stampa, 11 giugno 2024, p. 26).

Un caso di sopravvenuta carenza di interesse al giudizio di appello rispetto alla delibera di opposizione all’acquisto come conseguenza dell’adozione da parte della PCM di una nuova delibera di autorizzazione con condizioni si era già verificato nel 2022. Si tratta del giudizio incardinato dalla società target e dal potenziale acquirente nel caso della vendita del 70% del capitale sociale di LPE S.r.l., società attiva nel settore dei semiconduttori, a Shenzen Invenland Holdings Co. Ltd. (cfr. Tar Lazio, sez. I, decreto del 31 ottobre 2022 n. 8745). In quel caso, a differenza del caso Safran, la nuova delibera di autorizzazione con condizioni era stata assunta nei confronti di un diverso acquirente.

Non esercizio dei poteri speciali anche in relazione alla costituzione di una nuova società in Italia, la Omoda & Jaeco Automotive, per l’assemblaggio e la vendita di autoveicoli da parte della società cinese Chery. Secondo quanto riportato dalla stampa “il governo ha deciso di non esercitare più (in precedenza si era espresso per l’esercizio dei poteri speciali a tutela dei dati dell’utente) il golden power” (La Verità del 23 aprile 2024, p. 15).

L’investimento di Iren, società attiva nel settore dell’energia, in Egea, società multiutility piemontese (attiva nei settori del gas, energia elettrica, teleriscaldamento, rifiuti e servizi idrici integrati) è un recentissimo esempio di interazione tra la normativa golden power, la normativa in materia di controllo delle concentrazioni e la procedura fallimentare. Si tratta di una ipotesi che conferma che, anche in un caso di non esercizio dei poteri speciali quale quello in esame, la tempistica di una operazione di M&A soggetta a plurimi scrutini debba essere attentamente considerata e stimata fin dalla impostazione dell’operazione. Secondo quanto riportato da Iren, a fronte del signing avvenuto il 30 marzo 2024, la Sesta Sez. Civile del Tribunale di Torino ha pubblicato in data 28 giugno u.s. il provvedimento di omologa inerente gli accordi di ristrutturazione dei debiti, mentre il 26 giugno u.s., l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ha autorizzato l’operazione ai sensi della normativa in materia di controllo delle concentrazioni. Il 23 aprile 2024 era stato invece ottenuto dalla PCM il “via libera” golden power rispetto all’operazione (Borsa Italiana, 28 giugno 2024). 

Altro esempio di poli-scrutinio amministrativo di una operazione di M&A è l’autorizzazione di Banca d’Italia alla vendita di Prelios, società attiva nella gestione di asset alternativi, nel servicing e nei servizi immobiliari da parte del fondo nordamericano Davidson Kempner, a X3 Group, società del gruppo Ion avvenuta lo scorso 14 giugno a fronte della delibera di data 11 marzo 2024 di esercizio dei poteri speciali con “condizioni” da parte della PCM (Corriere della Sera, 15 giugno 2024, p. 49). Secondo la stampa specializzata le “condizioni” imposte ad Ion consisterebbero in obblighi informativi sulla struttura finanziaria, sul livello del debito e sulle forme di pegno sulle azioni Prelios (vd. PdO n. 1/24 e Formiche.net, 11 marzo 2024). L’autorizzazione di Banca d’Italia (ultima della autorizzazione amministrative previste) è stata ottenuta oltre 7 mesi dalla firma dell’accordo (Il Sole 24Ore, 15 giugno 2024, p. 25).

Anche KKR, fondo di private equity statunitense, ha dovuto attendere circa 4 mesi (è del 25 aprile 2024 l’ottenimento dell’autorizzazione da parte della Commissione europea ai sensi della normativa UE sul controllo delle concentrazioni mentre risale al 16 gennaio il “via libera” con prescrizioni della PCM ai sensi della normativa sui poteri speciali (Formiche.net, 17 gennaio 2024).

A circa tre mesi dalla firma (avvenuta il 19 febbraio 2024) è stata adottata la delibera della PCM (del 15 maggio 2024) con cui sono stati esercitati i poteri speciali sotto forma di imposizione di prescrizioni all’acquisizione da parte di Cogne Acciai Speciali S.p.a. dell’intero capitale sociale di Mannesmann Stainless Tubes e delle sue controllate tra cui Salzgitter Mannesmann Stainless Tubes Italia S.r.l. da parte della PCM (Rai news, 15 maggio 2024).

La tempistica è dunque un aspetto da tenere in grande considerazione nella pianificazione di operazioni di M&A rientranti nel perimetro di applicazione del golden power: “Stiamo lavorando sulla burocrazia: solo occuparsi del golden power […] richiede più di un mese” ha dichiarato Luca Rosettini, CEO di D-Orbit, azienda italiana che produce veicoli di trasferimento orbitale e tra i più importanti operatori mondiali di logistica nello spazio, a proposito dell’operazione di finanziamento di circa 150 milioni di Euro (Fortuneitalia.com, 18 giugno 2024).

Dalla tempistica alla strategia: degno di nota è il ritiro della notifica da parte di Ferretti rispetto al progetto di acquisto e annullamento di azioni proprie ed a talune modifiche della governance. Secondo quanto ricostruito da Formiche.net (20 aprile 2024) a seguito della notifica ai sensi della normativa golden power, la PCM aveva formulato alcuni quesiti alla parte notificate che era stata anche convocata in audizione. Il ritiro della notifica è dovuto alla revoca da parte del CdA della delibera che avrebbe integrato i presupposti dell’obbligo di notifica. La PCM ne ha preso atto ed ha chiuso l’istruttoria.     

Tiene ancora banco la vicenda Pirelli dopo l’esercizio dei poteri speciali da parte della PCM il 16 giugno 2023. L’assemblea del 28 maggio 2024 ha visto la presentazione di due liste per l’elezione del collegio sindacale: una della società Marco Polo, veicolo di Sinochem, anche per conto di Camfin, Camfin Alternative Asset e Lomgmarch Holding ed un’altra da Camfin in proprio la quale in una nota diffusa al mercato ha precisato che la lista presentata da Marco Polo anche per conto di Camfin “non rappresenta in alcun modo un superamento né autorizza a ritenere che siano non più attuali gli approfondimenti ancora in corso da parte del management e del collegio sindacale di Pirelli, oltre che di Marco Polo“ in merito alla sussistenza del controllo da parte di Marco Polo-Sinochem su Pirelli (Corriere della Sera, 5 maggio 2024, p. 29). 

Osserveremo nel prossimo editoriale trimestrale l’esito di quattro operazioni annunciate al mercato tra i mesi di aprile e giugno che riguardano, potenzialmente, tre settori strategici: energia, componentistica industriale e cybersecurity. Nel settore dell’energia, si tratta dell’OPA dell’attuale socio di controllo Taiwan Cement Corporation su Nhoa, società attiva nel settore della transizione energetica e dello stoccaggio delle batterie (Corriere della Sera, 14 giugno 2024, p. 34). La PCM ha già ritenuto che Nhoa detenga asset strategici ed ha imposto nel 2023 prescrizioni relativamente alla struttura di governance della società (La Stampa, 1 giugno 2024, p. 24). Nel settore della componentistica industriale ed in particolare dei componenti per le turbine dei motori di aerei civili e militari è stata annunciata la vendita di Forgital, società fondata in Veneto nel 1873, da parte del fondo statunitense Carlyle (Corriere della Sera, 28 giugno 2024, p. 31). Lo scorso 22 giugno, il CdA di Tinexta, società attiva nel settore della cybersecurtity, ha reso noto di voler esercitare, tramite la controllata Tinexta Defence, l’opzione cd call (e conseguente lancio di un’OPA totalitaria) sulla società Defence Tech Holding, attiva nelle tecnologie a servizio di Difesa, Spazio e Cybersicurezza, al fine di acquisirne il 60%.Mentre questo contributo era in fase di impaginazione, la società ha reso noto al mercato che la PCM non ha esercitato i poteri speciali (Il Sole24 Ore on line, 31 luglio 2024, p. ).

Non sono mancati nel secondo trimestre 2024 gli sviluppi giurisprudenziali. Degna di nota la sentenza del TAR del 22 maggio n. 10275 che, rigettando il ricorso di Cedacri S.p.A., ha confermato la delibera di esercizio dei poteri speciali con prescrizioni, confermando che la costituzione di un pegno incide sulla disponibilità ed il controllo del bene oggetto della garanzia ed è un evento notificabile ai sensi della normativa golden power nazionale.