La strategicità di una start-up: Manta Aircraft, Tar e Cina

Il 29 ottobre 2024 il governo ha posto il veto sul progetto di collaborazione fra la start-up italiana Manta Aircraft s.r.l. e la società cinese Shenyang Aviation Industry Group Co. Ltd. (SAIG), avente ad oggetto la costituzione in Cina di una Joint Venture, detenuta dalle stesse Manta Aircraft e SAIG, finalizzata al finanziamento delle attività di sviluppo e costruzione di due prototipi civili del velivolo denominato “ANN Plus”, destinato al trasporto di passeggeri tra una regione e l’altra della Cina. La vicenda, sebbene integri uno dei due casi di veto-opposizione occorsi nell’anno 2024, non ha avuto grande eco mediatica (essendo la società italiana sconosciuta ai più), né ha suscitato grandi polemiche (essendo la controparte cinese). La start-up italiana ha comunque impugnato il provvedimento, reputando l’ingerenza governativa illegittima. Una scelta coraggiosa, atteso l’orientamento giurisprudenziale in materia di poteri speciali, a maggior ragione considerato che di mezzo c’era la Cina – e tutti si ricordano le emblematiche pronunce nel caso Verisem-Syngenta. Non stupisce che il ricorso sia stato rigettato dal Tar Lazio con sentenza n. 11160 del 9 giugno 2025. Vi sono però alcuni profili interessanti su cui vale la pena soffermarsi, che concernono la struttura dell’operazione, oltre che la declinazione del concetto di strategicità in termini anche solo potenziali.

In generale, vengono ribaditi diversi punti fermi sulla normativa e la sua applicazione: l’amplissima discrezionalità e il sindacato ristretto; il principio di legalità; la struttura bifasica della procedura, tale per cui, ferma la rigorosa istruttoria e la valutazione dei dati ivi emersi, non può dirsi viziato un provvedimento il cui contenuto si distacchi dalle indicazioni fornite in tale sede; la costituzionalità dei poteri, in quanto non ablatori rispetto alla libertà economica dell’operatore, ma finalizzati ad inibire solo singoli atti rientranti nell’esplicazione della capacità imprenditoriale, laddove in conflitto con interessi superiori dello Stato, senza precludere il perfezionamento di altre operazioni.

Più interessante è invece il rapporto tra l’operazione così come costruita e i meccanismi di foreign direct investment screening. Non è un caso che qui il governo abbia esercitato il potere di “veto” e non di “opposizione”. Difatti, non si è all’interno della cornice di una acquisizione di una società strategica italiana, bensì di un’altra fattispecie.

Le parti hanno notificato un progetto che prevedeva la costituzione di una Joint Venture in Cina, con partecipazione del 51% di SAIG e 49% di Manta Aircraft; il Consiglio di Amministrazione della Joint Venture sarebbe stato composto da 7 membri, di cui 4 (compreso il Presidente) nominati da SAIG e 3 (compreso il Direttore Generale) nominati da Manta Aircraft; lo sviluppo tecnologico sarebbe avvenuto simultaneamente in Cina e in Italia, utilizzando strumenti hardware e software dislocati in entrambi i paesi, e la proprietà intellettuale già sviluppata (Background IP) sarebbe rimasta comunque di proprietà di Manta Aircraft, così come le IP sviluppate autonomamente in Italia e in Europa (Foreground IP), mentre sarebbero restate di proprietà della Joint Venture quelle sviluppate congiuntamente (Joint Intellectual Property).

In questa fattispecie, sottolinea il Tar Lazio, non rilevano i principi di libera circolazione dei capitali e di libertà di stabilimento, configurandosi invece “la fuoriuscita di un asset tecnologico dall’Italia verso la Repubblica popolare cinese, sede della costituenda società a controllo cinese”. A riprova di come la normativa Golden Power abbia, storicamente, un raggio di applicazione ulteriore rispetto al controllo degli investimenti esteri, tale da coprire delibere e operazioni che trasferiscano il controllo di certi asset strategici.

Sul punto, è interessante notare come l’asset strategico non sia, in questo caso, così lineare. Manta Aircraft è infatti una start-up non attiva, priva di dipendenti, che non genera utili e fatturato e il cui know how (ancora in corso di sviluppo, considerato quale potenziale tecnologico) è costituito esclusivamente dalle risorse umane infungibili dei suoi soci impiegabili per la progettazione e sviluppo del progetto. Da qui, una lettura estensiva da parte del governo, validata dai giudici, del concetto di strategicità, in grado di intercettare, oggi così come domani, anche le start-up innovative prive a ben vedere di struttura o asset concreti. Scrive il Tar Lazio: “Se Manta Aircraft non è, allo stato, titolare di un diritto di proprietà intellettuale, ma solo del patrimonio tecnico-scientifico di background, solo per mezzo dello sviluppo del know how, nell’ambito della joint venture cinese, la conoscenza tecnico-scientifica di fondo, di cui è titolare Manta, è suscettibile di trasformarsi in un prototipo, oggetto di appropriazione intellettuale attraverso la brevettazione”.

I rischi dell’operazione, individuati dal governo e avallati dai giudici, possono essere così sintetizzati:

• La proprietà intellettuale sviluppata sarebbe spettata in via esclusiva alla joint venture, società con sede in Cina e controllata dalla SAIG, a sua volta controllata dal Governo della Repubblica popolare cinese, stante anche l’assenza in capo a Manta Aircraft di alcuna privativa, atteso che le conoscenze tecniche di background destinate ad essere utilizzate dalla JV per la realizzazione del prototipo erano un mero know howe non anche un’entità suscettibile di appropriazione intellettuale e industriale;
• Vi sarebbe stata pertanto una integrale condivisione di know-how nei confronti di uno Stato esterno all’Unione europea, con il transito delle tecnologie abilitanti in possesso di Manta anche al partner straniero, in quanto Type Certificate (TC) Holder;
• La governance di tale joint venture sembrava pendere a favore della controparte cinese, che ne avrebbe avuto il 51%, potendo così influenzare in modo significativo la gestione;
• L’operazione avrebbe potuto avere ricadute nel campo della difesa e sicurezza nazionale in quanto, ferma restando la natura specificatamente civile del velivolo ANN Plus, non si sarebbe potuta escludere una futura applicazione in campo militare;
• Le prescrizioni non sarebbero state perciò adeguate a garantire la tutela della sicurezza nazionale, attesa anche la difficoltà di un eventuale monitoraggio, e l’attuale panorama geopolitico richiede di adottare un “criterio di massima precauzione”.

Appare evidente l’interpretazione flessibile del concetto di strategicità, probabilmente facilitata, anche in sede di conferma giurisdizionale, dalla presenza di una controparte cinese, ma non per questo meno problematica. Difatti, il governo ha reputato strategica una start-up sostanzialmente inattiva, focalizzandosi su un know-how ancora solo potenziale. Non solo: ha ritenuto l’operazione rilevante per la sicurezza e difesa nazionale nonostante il progetto fosse esplicitamente finalizzato alla produzione di velivoli civili, sulla sola base di una eventuale, futura utilizzazione in campo militare di tale patrimonio tecnologico. In sostanza, il governo, esercitando le prerogative affidategli da una normativa che intercetta non solo gli investimenti esteri ma qualsivoglia operazione di trasferimento di asset strategici, ha inteso bloccare, in via preventiva e secondo il criterio di massima precauzione, un progetto ancora solo embrionale di condivisione di know-how. Non un asset attuale, bensì solo potenziale: l’eventuale sviluppo del velivolo; l’eventuale proprietà intellettuale in capo alla joint venture; gli eventuali futuri utilizzi in campo militare. Una mera possibilità espunta alla radice.