La Legge del più forte
rubrica mensile a cura di Luca Picotti
Qualche mese fa parlavamo in questa rubrica del faro europeo sui poteri speciali, riaccesosi dopo anni di sostanziale silenzio in occasione del risiko bancario e soprattutto a seguito dell’intervento del governo nell’offerta pubblica di UniCredit su Banco Bpm. In data 21 novembre 2025 la Commissione europea ha infine avviato una procedura di infrazione nei confronti dell’Italia, con riferimento alla disciplina del Golden Power, in particolare per quanto concerne la sua estensione al settore creditizio. Le asserite incompatibilità concernono difatti non solo i principi dei Trattati di libertà di stabilimento e libera circolazione dei capitali (art. 49 e 63 TFUE), ma anche i meccanismi della vigilanza unica e dei requisiti patrimoniali (reg. EU 1024/2013 e dir. EU 2013/36). Un esito abbastanza scontato? Al di là del giudizio di merito circa la bontà o meno dell’approccio della Commissione, l’apertura era tutto sommato prevedibile, se non altro perché quest’estate la medesima procedura era stata avviata nei confronti della Spagna per un caso sostanzialmente analogo di una normativa estesa che ha consentito un intervento controverso in un’operazione domestica nel settore creditizio; sicché, anche solo per evitare una disparità di trattamento, era difficile immaginare esiti alternativi – o negoziazioni sottobanco senza mettere mano alla disciplina.
In relazione al caso italiano, bisogna innanzitutto tracciare una distinzione preliminare. Il faro europeo sui poteri speciali si è acceso attraverso due canali paralleli.
Uno avviato dalla DG Comp ai sensi dell’art. 21, par. 4 del regolamento concentrazioni, focalizzato sul singolo provvedimento nel caso UniCredit-Banco Bpm e l’asserita insussistenza delle ragioni di sicurezza nazionale che consentirebbero un intervento nazionale in un’operazione di competenza esclusiva della Commissione ai fini antitrust; all’interno di tale procedura la Commissione ha emesso un parere preliminare, di sostanziale bocciatura del provvedimento governativo italiano, a cui l’Italia ha risposto. Al momento in cui si scrive, si è in attesa della decisione finale da parte della Commissione (resa un po’ anacronistica dalla rinuncia, nel mentre, all’ops, ma che potrebbe comunque tradursi in un ordine di ritirare il provvedimento).
Il secondo canale è invece proprio quello sfociato nella recente procedura di infrazione, che ha ad oggetto la normativa così come stratificatasi negli ultimi anni, non il provvedimento concreto nel caso UniCredit-Banco Bpm. Questo è stato semplicemente il detonatore che ha aperto il vaso di Pandora, riaccendendo il faro dell’Unione europea sui poteri speciali italiani – e, in particolare, sull’estensione al settore del credito in operazioni infra-Ue e domestiche. In sostanza, si andrà a discutere del d.l. 21/2012 così come novellato, specie a partire dal 2020, con l’estensione oggettiva (sempre più settori ricompresi, sino a quello creditizio) e soggettiva (con l’applicazione anche a soggetti infra-UE e domestici). Cosa non convince la Commissione? Da un lato, l’utilizzo dello strumento in un settore già molto regolamentato, in particolare dall’organo di vigilanza unico (BCE), deputato a provvedere alle autorizzazioni in operazioni come queste, sulla base di criteri tecnici di sana e prudente gestione, solidità patrimoniale, stabilità finanziaria; dall’altro, non convince nemmeno più tanto l’escamotage di avere ricompreso nell’ambito di applicazione del Golden Power anche le operazioni meramente domestiche, così da non essere accusati di discriminazione verso gli operatori europei, circostanza che si è tradotta in un formale rispetto del principio di non discriminazione, ma a completo sacrifico dei limiti alle restrizioni nella circolazione dei capitali.
L’aspetto ironico? Il Golden Power fu introdotto con il d.l. 21/2012 anche e soprattutto per superare le criticità, in termini di compatibilità con le libertà dei Trattati europei, della precedente normativa, la golden share del 1994. Quest’ultima era già stata oggetto di censura da parte della CGUE in due pronunce (2000; 2009) e, in assenza di una vera e propria riformulazione sostanziale, la Commissione aveva deciso il 24 novembre 2011 di deferire l’Italia alla Corte di giustizia a seguito dell’apertura nel novembre 2009 della procedura di infrazione n. 2009/2255, sempre con riguardo alla violazione della libertà di circolazione dei capitali e di diritto di stabilimento. Da qui, tramite decretazione d’urgenza, l’introduzione del Golden Power, a sancire un cambio di prospettiva notevole rispetto all’impianto della golden share: l’obiettivo era, da un lato, disegnare uno strumento al passo con i tempi, strutturale e non più legato alla peculiare vicenda delle privatizzazioni, dall’altro proprio ricondurre i poteri speciali sulle imprese strategiche nella cornice dei Trattati europei. Difatti, nella sua formulazione originaria del 2012, il Golden Power era piuttosto circoscritto sia dal punto di vista oggettivo che soggettivo: all’art. 1 difesa e sicurezza nazionale, con possibilità di intervento anche in operazioni infra-Ue o domestiche; all’art. 2 energia, trasporti e comunicazioni, con possibilità di intervento solo verso investitori extra-Ue (salvo l’ambiguità dell’art. 2 co. 2). A quel punto la Commissione, preso atto della riforma e dei criteri sufficientemente precisi e proporzionati alla base della nuova disciplina, archiviò la procedura di infrazione.
Poco più di dieci anni dopo, in un’epoca storica completamente diversa e con una estensione importante dello strumento a inseguire in via emergenziale i mutamenti del panorama internazionale e l’emergere di nuovi paradigmi, ci si ritrova al punto di partenza. Emblema delle tensioni latenti che percorrono il costrutto europeo, tra istinti protezionistici degli Stati e la rigidità dei principi dei Trattati, sicurezza nazionale e libertà di stabilimento e circolazione dei capitali nel mercato interno, scrutinio politico e scrutinio delle autorità tecniche (es. BCE).
Adesso cosa succede? La procedura, avviata con la lettera di costituzione in mora dello scorso 21 novembre, accorda ora all’Italia un termine di due mesi per rispondere. Dopodiché, in assenza di correzioni della normativa o risposte convincenti, il passo successivo è il parere motivato della Commissione, che consiste in una richiesta formale e definitiva di conformarsi al diritto europeo. Qualora, nel tempo assegnato dopo il parere, l’Italia non effettui i relativi interventi correttivi sulla disciplina, la Commissione potrebbe a quel punto portare lo Stato italiano innanzi alla CGUE. In sostanza, nei prossimi mesi si avvierà una dialettica tra governo italiano e Commissione europea. La domanda è se l’Italia intenderà difendere il proprio approccio e l’estensione della normativa, a costo di rischiare il ricorso innanzi alla CGUE e la condanna per inadempimento da parte di questa, oppure se aprirà alla possibilità di interventi correttivi. Un’apertura che però significa, se non proprio rivedere tutti i settori dell’art. 2 nei quali la disciplina è applicabile anche a operazioni infra-UE e domestiche (energia, trasporti, comunicazioni, agroalimentare, salute, finanziario), quantomeno espungere quello creditizio (ricompreso nel finanziario), rendendolo tuttalpiù rilevante nei soli casi di investitori extra-UE, ma non più in ambito domestico ed europeo. Una semplice eliminazione, ma che politicamente pesa. Questo perché significherebbe privarsi della possibilità di intervenire dinnanzi ad acquisizioni di istituti italiani da parte di altri competitor europei. Il che, dalla prospettiva europea e della vigilanza unica è più che auspicabile, ma dalla prospettiva del governo italiano significa precludersi interventi a difesa di banche e risparmio italiano.
Sarebbe un epilogo piuttosto ironico: avere sprecato il jolly dei poteri speciali per fermare una banca italiana e ritrovarsi poi, impotenti, con i poteri ridimensionati dalla procedura di infrazione, davanti alla scalata di una banca, ad esempio, francese.
Non sarà, dunque, una scelta facile quella che toccherà all’Italia: da un lato, lo spettro della condanna per inadempimento, dall’altro la auto-privazione di uno scudo, anche solo potenziale, importante, in una fase storica in cui il concetto di nazionalità – non solo in Italia – sembra invadere ogni ambito. A partire dal risparmio, ancora lontano dall’essere inteso come risparmio europeo, ma sempre invece come risparmio italiano, francese, tedesco e via dicendo.