Ciò che è tecnologico è strategico? Le nuove frontiere delle normative protettive

Le tecnologie hanno assunto, specie a seguito degli ultimi sviluppi nel campo dell’intelligenza artificiale, una dimensione strategica non trascurabile, intimamente connessa alle problematiche di sicurezza nazionale: possesso di dati sensibili, funzionamento di infrastrutture economiche e sociali digitalizzate, macchinari avanzati e, soprattutto, ricadute di tali patrimoni informativi nel campo degli armamenti, tra droni, dispositivi intelligenti, strumenti di geo-localizzazione e capacità informatiche da utilizzarsi nelle guerre ibride. Il controllo delle tecnologie è diventato, di conseguenza, un’arena decisiva nella competizione tra Stati: la supremazia tecnologica significa, con grande probabilità, supremazia militare. Da qui, i numerosi riflessi in ambito economico e, in particolare, nelle normative protettive sugli investimenti esteri, sia in entrata che in uscita, così come in quelle relative al controllo sulle esportazioni. La tendenza che si registra, infatti, è quella di un sempre maggiore protezionismo tecnologico, con diverse implicazioni di carattere giuridico.

Il controllo statale basato sulla strategicità delle tecnologie ruota su tre direttive. In primo luogo, si vuole evitare che determinate tecnologie finiscano in mano straniera e vadano a rafforzarne i segmenti militari o anche solo industriali. Si pensi ai controlli sull’export varati dall’amministrazione Biden il 7 ottobre 2022, finalizzati a tagliare fuori le compagnie cinesi dall’utilizzo di tecnologie americane (software, design, AI chip, specie quanto riguarda il know-how di realtà come Nvidia e Amd) necessarie per la produzione dei chip più avanzati, nonché per gli sviluppi nell’intelligenza artificiale e nel computing. Addirittura l’Unione europea, costrutto giuridico-economico che ha sempre ripudiato le misure protezionistiche unilaterali, ha individuato con la Raccomandazione del 3 ottobre 2023 una serie di tecnologie (semiconduttori avanzati, intelligenza artificiale, tecnologie quantiche e biotecnologie) in relazione alle quali si riserverà l’adozione di controlli di carattere strategico, andando così oltre al tradizionale concetto di tecnologie a duplice uso civile-militare su cui si è costruito l’export control comunitario. In secondo luogo, vi è un sempre più acceso dibattito, sia negli Stati Uniti che in Unione europea, sugli investimenti in uscita, nella direzione di un maggiore controllo governativo in modo da scongiurare trasferimenti tecnologici all’estero. Ad esempio, in Corea del Sud, il potente Ministry of Trade, Industry and Energy controlla, tra gli altri, i trasferimenti delle cosiddette «National Core Technologies» all’estero, oltre che le acquisizioni di imprese domestiche che gestiscono tali asset, ai sensi dell’Act on Prevention of Divulgence and Protection of Industrial Technology; in particolare, tale quadro normativo prevede l’approvazione governativa ai trasferimenti tecnologici quando sono interessate tecnologie protette sviluppate con sussidi statali (art. 11, par. 1). Ed è proprio sulla base di tale normativa che nel settembre 2022 è stata bloccata la partnership tra Redwood Materials, startup americana attiva nel riciclo di batterie, e L&F, produttore coreano di polveri per catodo, che prevedeva un accordo di collaborazione e trasferimento tecnologico, sì da permettere alla società americana, grazie al know-how coreano, di raggiungere determinati obiettivi nella produzione di batterie. Esempio plastico di controllo governativo sull’uscita di certe tecnologie.

Infine, vi è il campo più noto e consolidato dei controlli sugli investimenti esteri in entrata. Ossia normative quali il Cfius statunitense, il golden power italiano e il regolamento (UE) n. 2019/452. Proprio su questo fronte, si evidenziano tendenze piuttosto protezioniste quando vi sono di mezzo le tecnologie. Si pensi solo al quadro europeo: consente di scrutinare tutte le operazioni che abbiano ad oggetto, ad esempio, infrastrutture di trattamento e archiviazione dei dati, l’accesso a informazioni sensibili, compresi i dati personali, o la capacità di controllare tali informazioni, le tecnologie critiche e a duplice uso, tra cui l’intelligenza artificiale, la robotica, i semiconduttori, la cybersicurezza, le tecnologie aerospaziali, di difesa, di stoccaggio dell’energia, quantistica e nucleare, nonché le nanotecnologie e le biotecnologie. In sostanza, un ventaglio piuttosto consistente che ricomprende ogni segmento tecnologico mediamente avanzato (destinato ad ampliarsi ulteriormente se sarà accolta la proposta di modifica del regolamento n. 2019/452, che all’allegato 2 presenta una lista di tecnologie ancora più capillare). Tale elenco è stato recepito dal legislatore italiano, sicché oggi rappresenta un’estensione importante – nella teoria e soprattutto nella pratica – del raggio di applicazione del golden power. Due casi recenti confermano tale rilevanza: da un lato la vicenda Pirelli, di cui si è già trattato in questa rubrica, ove la strategicità della società è stata rinvenuta non tanto nella produzione di pneumatici o nei dati economici (fatturato, occupazione e indotto), quanto nello sviluppo da parte della stessa della particolare tecnologia dei sensori cyber; ancora, nel caso Verisem-Syngenta, inerente al settore agroalimentare, la decisione del governo di bloccare l’acquisizione delle controllate italiane di Verisem da parte del colosso cinese Syngenta, si è basata sul patrimonio informativo, il know-how e le tecnologie detenute dalle società italiane, piuttosto che sulla centralità o meno delle stesse nel mercato professionale delle sementi vegetali – circostanza riconosciuta e avallata dai giudici amministrativi in ambedue i gradi di giudizio nelle pronunce che hanno rigettato il ricorso contro il dpcm governativo.

Il punto è che più le tecnologie diventeranno centrali, più si renderà anacronistica l’originaria individuazione dei settori strategici. Perché una certa tecnologia, un particolare brevetto o know-how, determinati patrimoni informativi, li si troverà in modo trasversale: in società che producono pneumatici, in realtà attive nella fabbricazione di macchinari agricoli, in industrie siderurgiche, nelle acciaierie, nelle catene dell’automotive e, potenzialmente, in ogni segmento del manifatturiero. Il che significa non ragionare più in termini di settori, perché, a ben vedere, nessuna norma menziona, o quantomeno non ancora, gli pneumatici, o le automobili, o la siderurgia. Eppure, il raggio del golden power, se pure trova la porta chiusa in assenza del settore specificatamente individuato, può tranquillamente entrare dalla finestra in ragione del know-how tecnologico detenuto dalle singole società. Da qui il caso Pirelli, in parte anche quello Syngenta-Versisem, così come astrattamente una futura acquisizione di un’industria siderurgica e via dicendo.

Un primo segnale lo si ebbe già nel 2017, quando il legislatore italiano inserì il comma 1-ter all’art. 2 del golden power aggiungendo ai settori dell’energia, trasporti e comunicazioni quelli “ad alta intensità tecnologica”, dimensione poi di fatto assorbita dal recepimento del regolamento (UE) n. 2019/452. Cosa significa ad alta intensità tecnologica? E, più in generale, quali tecnologie sono strategiche e quali no? Nei prossimi decenni, interi comparti dell’economia, anche solo per l’immagazzinamento dei dati e l’interconnessione nelle infrastrutture, acquisiranno un livello tecnologico non trascurabile. Si pensi solo all’integrazione delle nuove tecnologie nelle filiere, nei distretti, nei cluster italiani dove molte imprese, nonostante le dimensioni contenute, sono in grado di realizzare «soluzioni costruite sulla base delle specifiche esigenze del cliente, ricoprendo dunque un ruolo strategico e una capacità di controllo, sui processi e sui dati, determinata non dalla scala ma dalla competenza» (Bergami 2019). Quando la profondità tecnologica sarà tale da rendere ogni impresa o distretto una realtà sensibile, il rischio è quello di un golden power eccessivamente generalizzato, potenzialmente applicabile ad ogni segmento dell’economia. Il che lo si sta vedendo già ora.

Il grande tema, dunque, per tutti coloro che studiano il profondo intreccio tra politica, diritto ed economia sollevato dalle normative protettive, è il seguente: quando gli elenchi di tecnologie strategiche che oggi troviamo nelle nostre normative non saranno più la novità, ma la regola, ossatura centrale delle nostre società, come bilanciarne la tutela senza sacrificare il libero mercato? È chiaro che qui trattasi di discorsi astratti; basti pensare all’applicazione parsimoniosa del golden power. Ma il nodo teorico rimane: se la tecnologia è strategica e ogni realtà aziendale ne fa e, soprattutto, ne farà uso, ciò apre le porte ad un potenziale controllo statale capillare che può sfuggire di mano.