Risiko bancario e Golden Power: l’intervento del governo su UniCredit-Banco Bpm

1. Premessa.

A partire da novembre 2024 il settore bancario italiano ha registrato un susseguirsi di offerte pubbliche: l’opa di Banco Bpm su Anima (6 novembre 2024); l’ops di UniCredit su Banco Bpm (25 novembre 2024); l’opas di Banca Ifis su illimity Bank (8 gennaio 2025); l’ops di Monte dei Paschi di Siena su Mediobanca (24 gennaio 2025); l’ops di Bper Banca sulla Banca Popolare di Sondrio (6 febbraio 2025). Da ultimo, sia in funzione difensiva che strategica, il lancio dell’ops da parte di Mediobanca su Banca Generali (28 aprile 2025). A parte quest’ultimo recente caso, tutti gli altri sono già passati sotto lo sguardo vigile dello Stato Panottico, che tramite un Golden Power sempre più esteso, sia sul fronte soggettivo che oggettivo, ha esaminato le diverse operazioni. A seguito delle varie istruttorie, il governo ha perlopiù deliberato il non esercizio dei poteri speciali. In tutti i casi tranne uno: nell’offerta pubblica di scambio di UniCredit su Banco Bpm ha deciso di esercitare i poteri speciali sotto forma di specifiche prescrizioni (dpcm 18 aprile 2025). Un precedente che merita alcune riflessioni.

2. L’applicabilità del Golden Power al settore finanziario.

Innanzitutto, da quando il settore finanziario è considerato strategico ai sensi della normativa sui poteri speciali? Nella sua impostazione originaria del 2012 il Golden Power contemplava solo cinque settori: difesa e sicurezza nazionale da un lato (art. 1), comunicazioni, trasporti ed energia dall’altro (art. 2). La grande estensione dei settori si verifica tra il 2019 e il 2020. Nel 2019 viene approvato il Reg. EU n. 2019/452, che nell’elencare diversi ambiti dell’economia reputati strategici, dalle biotecnologie all’agroalimentare, menziona per la prima volta le infrastrutture finanziarie. Dopodiché, con il d.l. 23/2020, in piena emergenza pandemica, il legislatore italiano introdurrà una disciplina transitoria, applicabile anche alle operazioni infra-Ue, in cui si contemplerà esplicitamente il settore finanziario, con la specificazione che in esso sono ricompresi quello creditizio e assicurativo. Il quadro sarà poi completato dal dpcm attuativo del 18 dicembre 2020, n. 179, di individuazione concreta degli attivi in tale settore. Infine, considerato che, inizialmente, si trattava di una disciplina pur sempre transitoria, sebbene più volte prorogata, l’ultimo atto della saga è il d.l. 21/2022, che cristallizza in parte tale disciplina transitoria, prevedendo a partire dal 1° gennaio 2023 un ambito esteso di settori in cui le operazioni vanno notificate anche se infra-Ue: comunicazioni, trasporti, energia, salute, agroalimentare e finanziario, ivi incluso creditizio e assicurativo. Al fine di evitare problematiche di carattere discriminatorio in relazione ai principi del diritto unionale, viene in quel frangente aggiunta la previsione per cui in tali settori il Golden Power si applica nei confronti sì di soggetti europei, ma “ivi inclusi quelli residenti in Italia”. Ossia a tutti, come è dal 2012 nel campo della difesa e della sicurezza nazionale.

Da qui, il combinato di un risiko bancario che comincia nel 2024 e una normativa che già dal 2020, ma soprattutto dal 2023, si è estesa al punto da intercettare le operazioni in ambito finanziario-creditizio-assicurativo anche laddove meramente domestiche. È ironico pensare che, se il risiko bancario si fosse acceso solo qualche anno fa, ad esempio nel 2019, nessuna di queste operazioni sarebbe stata oggetto di notifica al governo. Ad esempio, quando Intesa San Paolo ha lanciato l’offerta su UBI Banca il 17 febbraio 2020, non c’è stata alcuna notifica ai sensi del Golden Power e solo dopo, a seguito dell’adozione l’8 aprile del d.l. 23/2020, vi è stata una interlocuzione per ragioni di trasparenza, che ha comunque portato il governo a comunicare a Intesa che l’operazione non rientrava nell’ambito di applicabilità. Ben diverso da quanto accaduto nel risiko bancario del 2024/2025: in tutti i casi in cui non è stato esercitato il Golden Power, il governo non ha detto che l’operazione non rientrava nell’ambito di applicabilità, bensì ha semplicemente deciso, nel caso concreto, di non esercitare i poteri speciali. Salvo che nell’ops UniCredit-Banco Bpm.

3. Gli attivi strategici nel concreto individuati nel settore finanziario.

Appurata dunque la rilevanza del settore bancario a partire dal 2020 e la rilevanza addirittura delle operazioni domestiche, quali sono gli attivi strategici che fanno scattare la notifica? In altre parole, tutte le operazioni nel settore creditizio rientrano nell’ambito di applicazione dei poteri speciali o solo alcune? In questo caso bisogna andare a vedere l’art. 8 del dpcm 179/2020, ove sono elencati gli attivi strategici nel settore finanziario. Tra questi abbiamo alla lettera a) le infrastrutture critiche, incluse le piattaforme, per la negoziazione multilaterale di strumenti finanziari o di depositi monetari, per l’offerta di servizi di base dei depositari centrali di titoli e di servizi di compensazione in qualità di controparte centrale nonché per la compensazione o il regolamento dei pagamenti; alla lettera b) abbiamo invece le tecnologie critiche, tra cui l’intelligenza artificiale e i registri distribuiti, funzionali all’innovazione di servizi e di prodotti nei settori finanziario, creditizio, assicurativo e dei mercati regolamentati; le tecnologie digitali relative a sistemi e servizi di pagamento, di moneta elettronica e di trasferimento di denaro, gestione della liquidità, attività di prestito, factoring, trading, gestione di investimenti; Insurtech; tecnologie per lo sviluppo di software per la protezione dei dati relativi alla persona, alla negoziazione e allo scambio di dati e prodotti, nonché alla gestione documentale nell’ambito della gestione delle attività finanziarie; blochchain. Infine, abbiamo la lettera c), la più rilevante in questo risiko bancario, ossia quella che sostanzialmente ha fatto scattare le varie notifiche: tra gli attivi vi sono tutte le attività economiche di rilevanza strategica finanziarie, creditizie e assicurative, anche se svolte da intermediari, esercitate da imprese che realizzano un fatturato annuo netto non inferiore a 300 milioni di euro e aventi un numero medio annuale di dipendenti non inferiore a duecentocinquanta unità (anche se non dispongono delle tecnologie o infrastrutture critiche di cui alle lett. a e b).

4. I presupposti formali di attivazione dei poteri speciali.

Se la notifica, dunque, è risultata un atto dovuto per tutte le operazioni del risiko – estensione della normativa al settore finanziario; comprese le operazioni domestiche; con rilevanza delle attività aventi fatturato di almeno 300 milioni – l’intervento specifico nel caso UniCredit-Banco Bpm, a differenza di tutti gli altri, lascia invece più perplessi. Trattasi infatti di un precedente sostanzialmente inedito. Salvo un caso minore di prescrizioni con dpcm 6 luglio 2020, avente ad oggetto l’acquisizione da parte di Banca Farmafactoring S.p.a. di Banca Depositaria Italiana S.p.a., interventi analoghi in operazioni domestiche nel settore creditizio non si sono mai visti. Questo anche perché, se la base giuridica astratta sussiste per quanto concerne la notifica e l’istruttoria, l’esercizio concreto richiede comunque, per l’attivazione dei poteri, pure nella sola forma delle prescrizioni/condizioni, uno specifico presupposto formale: ossia che l’operazione comporti una minaccia di grave pregiudizio agli interessi essenziali dello Stato ovvero un pericolo per la sicurezza o per l’ordine pubblico (art. 2 comma 6). Aspetto che in un’operazione domestica nel settore bancario non può che lasciare perplessi. D’altro canto, ritenere UniCredit, una public company senza soci di controllo, straniera solo perché vi è una forte presenza di investitori internazionali, significa non cogliere la portata delle società con azionariato diffuso: la sede legale di UniCredit è in Italia; la legge che la regola è italiana; il registro delle imprese in cui è costituita e registrata è italiano; in Italia vi è anche la sede amministrativa; è quotata tra le altre nella Borsa italiana; il consiglio di amministrazione, tra cui l’amministratore delegato e il presidente, è a larga maggioranza italiana. Se il problema è il 5-7% di BlackRock, non è diversa la composizione di Banco Bpm, che ha come primo socio i francesi di Credit Agricole (con un potenziale 19%), seguiti proprio da BlackRock al 5%, oltre che da Deutsche Bank e JP Morgan. Non può poi essere considerata come minaccia alla sicurezza l’esposizione in Russia: non si tratta qui di eventuali soci russi in grado di interferire con le decisioni dell’impresa, bensì della presenza in Russia di controllate (al 100%) di UniCredit, che possono rilevare tuttalpiù dal punto di vista economico – come potenziale asset morto e svalutazione in bilancio – circostanza questa già oggetto di valutazione da parte della autorità di vigilanza europea.

5. Le prescrizioni imposte, tra ingerenza nell’attività di impresa e sovrapposizione con le altre autorità.

Opinabile non è solo l’attivazione in sé, ma anche il contenuto delle prescrizioni. Il dpcm non è pubblico, ma diversi giornali l’hanno visionato e la stessa UniCredit ha elencato in via sintetica i contenuti principali delle prescrizioni. In sostanza, vi è da un lato il tema dell’uscita di UniCredit dalla Russia, dall’altro alcuni vincoli di portafoglio e alla libertà di impresa per quanto concerne il rapporto impieghi-depositi e la sottoscrizione di titoli italiani da parte di Anima. Ebbene, sulla Russia il tema è complesso e si interseca con il diritto russo secondo cui sono regolate le controllate di Unicredit, tra cui AO UniCredit Bank, e il decreto del Cremlino dell’agosto 2022 che impone una autorizzazione alla cessione – circostanza che Putin usa per rallentare l’uscita o forzare a svendere l’asset. Ma soprattutto trattasi di una tematica già gestita dalla BCE, che ha assunto anche una decisione in merito, prescrivendo alle banche europee di ridurre i rischi da tale esposizione. Decisione impugnata da UniCredit innanzi al Tribunale dell’UE – perché poco chiara e che non tiene conto dei vincoli del diritto russo – con esito negativo (rigetto). Insomma, è una partita già aperta gestita dall’organo di vigilanza europeo. Cosa c’entra e che senso ha aprirla anche sul fronte Golden Power, imponendo scadenze temporali per un processo delicato che comunque Orcel ha già avviato nell’ottica di una graduale riduzione dell’esposizione? Circostanza che va a rafforzare peraltro le perplessità delle istituzioni europee di recente sfociate nell’interlocuzione informale su risiko bancario e Golden Power: a riprova di come, da un lato, non convince l’utilizzo dello strumento in un settore già regolamentato, in particolare dall’organo di vigilanza unico (BCE); dall’altro, forse non convince nemmeno più tanto l’escamotage di avere ricompreso nell’ambito di applicazione del Golden Power anche le operazioni meramente domestiche, così da non essere accusati di discriminazione verso gli operatori europei, circostanza che si traduce in un formale rispetto del principio di non discriminazione, ma a completo sacrifico dei limiti alle restrizioni nella circolazione dei capitali. Ancora, piuttosto problematiche sono le prescrizioni sul rapporto impieghi-depositi, per un tempo arbitrario fissato in 5 anni e che integrano una vera e propria ingerenza nell’attività di impresa, che non tiene conto delle esigenze dettate dai cicli di mercato. Allo stesso tempo, il mantenimento di titoli italiani in Anima si presta ad essere, da un parte, una sorta di re-introduzione del vincolo di portafoglio, dall’altra una ingerenza incomprensibile se rapportata alle altre vicende del risiko bancario: perché niente è stato disposto sui titoli italiani di Anima nell’acquisizione della stessa da parte del Banco Bpm mentre invece nell’ipotesi di acquisizione tramite l’ops sul Banco da parte di UniCredit divengono necessarie le prescrizioni sul mantenimento di una quota di titoli italiani? Difficile individuare un razionale. Una discriminazione che la banca di piazza Gae Aulenti ha difatti sottolineato. Senza considerare, anche qui, che l’ingerenza, per un tempo arbitrario e con vincoli quantitativi, si traduce in un irrigidimento del servizio offerto da Anima ai propri clienti, che può avere sviluppi diversi a seconda delle fasi di mercato (recessione; richieste di riscatto; diversificazione etc.). Non si capisce invece se sono state previste, come circolava in diverse indiscrezioni stampa, anche delle prescrizioni sugli sportelli: in ogni caso, si tratterebbe di un ambito di competenza eventuale dell’Antitrust, non della sicurezza nazionale, con il rischio di determinazioni contrastanti dell’autorità politica e quella tecnica.

6. La politica che ritiene insufficienti i controlli delle autorità tecniche.

Un intervento nel settore finanziario rappresenta un inedito anche perché simili operazioni sono già di per sé molto regolamentate. Un’offerta pubblica in campo creditizio passa per l’autorità di vigilanza bancaria (Banca d’Italia e Banca centrale europea), spesso per quella assicurativa (IVASS), la procedura in sé è controllata dalla Consob e vi è poi sul fronte concorrenziale l’eventuale intervento dell’Antitrust. Insomma, diverse autorità tecniche che provvedono a tutelare il mercato e il suo buon funzionamento. Eppure, in questa fase di consolidamento si è inserito un nuovo attore, sempre più presente: lo Stato Panottico tramite Golden Power. Si tratta di un quid pluris, tale da aggiungere alle valutazioni tecniche un potenziale indirizzo politico. Dopotutto, qualcuno potrebbe chiedersi a cosa serva una autorizzazione politica quando la vigilanza sulla stabilità finanziaria, il risparmio, la trasparenza e il buon funzionamento dei mercati, dovrebbe essere già sufficiente ad evitare iniziative ardite e potenzialmente disastrose per la tenuta del sistema. Qual è questo quid pluris? Prima di tutto, la nazionalità. Ad esempio, BI-BCE effettuano analisi tecniche anche con riferimento al risparmio, ma si disinteressano della distinzione tra risparmio italiano, tedesco o francese. Stessa cosa le altre autorità rispetto ai singoli profili. Per la politica la nazionalità di un investitore conta, anche se europea, per le autorità tecniche no. Ancora, per la politica contano presidi territoriali, filiali, investimenti in ambito domestico, mantenimenti della sede legale nel territorio, favor del credito verso le PMI locali, sottoscrizioni di Btp. Insomma, mai come oggi lo Stato regolatore appare agli occhi della politica insufficiente. E allora, anche in un settore come quello finanziario-assicurativo, che solo dal 2020 ha assunto connotazioni di carattere strategico, si è affiancato lo sguardo dello Stato Panottico, ad intercettare tutti quei profili trascurati dalle autorità tecniche. Con rischi di sovrapposizioni, ingerenze problematiche sul mercato, utilizzo dello strumento per ragioni di dirigismo economico che vanno al di là dell’interesse e della sicurezza nazionale.

7. Proseguire, trattare o impugnare: un caso che comunque farà scuola.

Il 28 aprile è partito, nella piena incertezza, il periodo di adesione all’ops di UniCredit sul Banco Bpm. La decisione spetta agli azionisti e, dunque, al mercato. In ogni caso, c’è la possibilità di una rinuncia all’operazione. Altrimenti si può proseguire nel tentativo di convivere con tali prescrizioni, con le dovute cautele stante le consistenti sanzioni amministrative irrogabili in caso di inottemperanza. Vi è poi la strada della trattativa informale, nella speranza di un irrituale passo indietro, in tutto o in parte, del governo. Oppure vi è l’ipotesi dell’impugnazione innanzi al TAR Lazio. Quest’ultima strada è pericolosa, sebbene non folle. Come si sa, ad ora non vi è ancora mai stata una sentenza che ha censurato nel merito un provvedimento Golden Power del governo. Trattasi di atti considerati di alta amministrazione, sindacabili nei soli limiti della manifesta irragionevolezza. Va da sé che nel caso di specie dei giudici coraggiosi potrebbero, astrattamente, individuare una sostanziale irragionevolezza, sia per quanto concerne la sussistenza dei presupposti formali di attivazione dei poteri (la minaccia di grave pregiudizio), che per quanto riguarda l’illogicità di alcune prescrizioni. Rimane però il fatto che il rischio di un rigetto è sempre alto e lo scontro frontale con il governo in una simile operazione non aiuta.

Quale che sia la strada, trattasi di un intervento inedito che, pur avendo avallato l’operazione senza vietarla, rischia tramite prescrizioni ambigue di comprometterne gli esiti.