La sicurezza economica come parte della sicurezza nazionale: Tar, UniCredit, Golden Power

Il Tar Lazio con sentenza pubblicata il 12 luglio 2025 ha parzialmente accolto il ricorso di UniCredit avverso il dpcm di esercizio dei poteri speciali nell’offerta pubblica di scambio su Banco Bpm. L’arresto va ad arricchire la ormai sempre più abbondante giurisprudenza in materia di Golden Power, senza però discostarsi dall’orientamento sensibile agli interessi pubblici ormai cristallizzatosi in seno ai giudici amministrativi. Difatti, sebbene nel caso di specie il Tar Lazio abbia per la prima volta censurato l’operato del governo nel merito di alcune prescrizioni imposte, evidenziandone profili di irragionevolezza, non proporzionalità ed eccesiva invadenza nella libertà di impresa, l’aspetto che a parere di chi scrive più conta è il fatto che, per il resto, l’impianto complessivo del provvedimento è rimasto intatto. Da qui, alcune necessarie riflessioni, anche perché, se l’ops è stata infine ritirata, il precedente giurisprudenziale invece rimane.

Le prescrizioni imposte dal governo sono note:

– non ridurre per un periodo di cinque anni il rapporto impieghi/depositi praticato da Banco BPM S.p.A. e UniCredit S.p.A. in Italia, con l’obiettivo di incrementare gli impieghi verso famiglie e PMI nazionali;

– non ridurre il livello del portafoglio attuale di project finance di Banco BPM S.p.A. e UniCredit S.p.A. in Italia;

– per un periodo almeno 5 anni: (i) non ridurre il peso attuale degli investimenti di Anima Holding S.p.a. in titoli di emittenti italiani; (ii) supportare lo sviluppo della Società;

– cessare tutte le attività in Russia (raccolta, impieghi, collocamento fondi prestiti transfrontalieri) entro nove mesi dalla data del provvedimento stesso.

Il Tar Lazio nella sua pronuncia ha dapprima sottoposto ad un vaglio generale, rispetto ai principi unionali e domestici, l’impianto complessivo (normativa, presupposti, esercizio dei poteri), dopodiché, una volta affermatane la legittimità, è entrato nel merito delle prescrizioni imposte, censurando quella sul rapporto impieghi/depositi per il solo profilo temporale (i cinque anni) e quella sul portafoglio di project finance laddove ha esteso l’obbligo di non ridurlo (legittimo per Banco Bpm) anche alla stessa UniCredit.

Trattasi di censure che hanno portato sì all’accoglimento parziale del ricorso, ma che a ben vedere risultano marginali, perché elemento presupposto e avallato dai giudici amministrativi è la legittimità in sé di tali accorgimenti per tutelare la sicurezza economica e il risparmio nazionale, al punto che, ferma è non solo la validità delle ultime due prescrizioni, ma altrettanto valide lo sono le prime due se viene rimodulato il limite temporale con un approccio flessibile e graduale ed eliminata l’estensione a UniCredit del vincolo di portafoglio sul project finance; ossia, si afferma implicitamente la validità di una prescrizione che tuteli il rapporto impieghi/depositi della banca target strategica e il suo livello di project finance in portafoglio. Per questo il tema principale, e su cui va riposta l’attenzione, è lo scrutinio preliminare: ossia il fatto che l’intero impianto è stato ritenuto legittimo dal Tar Lazio.

In questo senso, i giudici ripercorrono la cornice normativa nella sua genesi ed evoluzione, richiamando soprattutto – e già questo è indicativo – le diverse comunicazioni delle istituzioni europee relative alla necessità di adottare meccanismi di screening degli investimenti dinnanzi alle sfide di questa fase storica, in un percorso di sempre maggiore sensibilità sul tema (dall’introduzione del Reg. 2019/452 alle comunicazioni in tempi di pandemia, sino a quelle successive all’invasione russa dell’Ucraina). Da qui, l’appunto per cui “Può quindi fondatamente affermarsi, con riferimento alla previsione da ultimo riportata, che – in linea con l’evoluzione dell’ordinamento eurounitario (cfr. Regolamento UE 2019/452) – anche nella normativa nazionale è dato rilevare un ampliamento del novero dei settori (ritenuti) di rilevanza strategica, segnatamente (per quanto qui di interesse) con riferimento al settore creditizio/finanziario”. Questo però senza sottolineare il pacifico e palese oggetto delle preoccupazioni europee: gli investimenti di soggetti extra-Ue (es. Cina o Russia), non quelli infra-Ue.

Dopodiché, il Tar, come già effettuato in altre pronunce, per affermare la compatibilità della normativa rispetto ai principi unionali ricorda che la stessa è stata introdotta per superare le criticità della precedente disciplina, la golden share, censurata più volte dalla CGUE. Il nuovo impianto del d.l. 21/2012 è stato reputato invece sin da subito compatibile in quanto “circoscrive con precisione i presupposti, le modalità e criteri per l’esercizio dei poteri speciali”. A questo punto i giudici (par. 11.4), da un lato, liquidano l’estensione dei settori semplicemente prendendone atto e senza avvedersi della diversa ratio delle comunicazioni europee (“Fermo l’ampliamento – del quale si è precedentemente dato conto – dei settori potenzialmente interessati dal golden power”), dall’altro vanno a rimarcare alcuni aspetti inerenti all’art. 1 del d.l. 21/2012, spostando in modo fuorviante l’attenzione sulla disposizione relativa alla difesa e sicurezza nazionale al fine di valorizzarne i precisi criteri, quando il punto è un altro: l’art. 2 e la relativa estensione non solo oggettiva (i settori), ma anche soggettiva (rispetto a soggetti europei e domestici), atteso che l’art. 1, su difesa e sicurezza nazionale in senso tecnico, ha sempre avuto una pacifica applicazione generalizzata a tutti i soggetti.

Senza toccare questi aspetti, invero pregnanti, il Tar afferma dunque la compatibilità della normativa rispetto al diritto Ue, soffermandosi sui (soli) altri profili: la sussistenza di presupposti, modalità e criteri oggettivi, circostanziati e specifici; il principio di legalità; la rigorosa istruttoria. Integrati questi fattori, “la successiva decisione dello Stato di esercitare, o meno, i poteri speciali, attraverso l’imposizione di “prescrizioni” o “condizioni”, ovvero opponendosi all’operazione, si connota per una amplissima discrezionalità, in ragione della natura degli interessi tutelati, attinenti alla sicurezza nazionale” (il Tar richiama la giurisprudenza Syngenta e anche quella Cedacri sul monitoraggio in ottica preventiva di qualsivoglia operazione che possa incidere su asset strategici).

In questo senso, in relazione alla cornice così come esposta e valorizzata, il Tar “esclude che […] in nuce difettino i presupposti a fondamento dell’esercizio del golden power”. Alla base di tale convinzione, rileva poi un passaggio emblematico ed esemplificativo dei nuovi paradigmi di questa fase storica: “Invero, sia dalla normativa nazionale, sia da quella europea, emerge chiaramente la sussumibilità della species integrata dalla “sicurezza economica”, all’interno del più ampio genus della “sicurezza pubblica” e della “sicurezza nazionale”. Si afferma dunque la sussunzione della sicurezza economica nella sicurezza nazionale, con qualificazione dell’interesse sotteso – risparmio italiano, investimento di tale risparmio, sostegno alle imprese nazionali – come meritevole di tutela ai sensi della disciplina: “Deve, quindi, ritenersi consentita all’Autorità di Governo la conduzione di valutazioni aventi ad oggetto asset con contenuto dimostratamente strategico, nel novero delle quali non possono evidentemente non ricomprendersi operazioni direttamente coinvolgenti la tutela del risparmio nazionale (e, con esso, la erogazione del credito verso settori e/o bacini di utenza ritenuti, con apprezzamento invero indenne da mende, affatto rilevanti, come le Piccole e Medie Imprese e le Famiglie)”.

Segue poi la seconda parte della pronuncia, ove il Tar va a sindacare nel merito le prescrizioni, una volta premessi i seguenti limiti del sindacato: “Se la valutazione in ordine alla “strategicità” dell’operazione, quale presupposto per l’attivazione dei poteri speciali ex D.L. 21/2012 ed in quanto connotata da un apprezzamento di carattere latamente “politico”, fuoriesce dal perimetro cognitivo rimesso all’adito organo di giustizia amministrativa nella presente sede di legittimità, l’ambito espansivo del sindacato giurisdizionale deve arrestarsi alla disamina: – della corretta apprensione cognitiva delle presupposte circostanze fattuali; – dell’assenza di manifeste incongruità logico-argomentative, segnatamente riguardate sub specie della conseguenzialità delle misure adottate, rispetto ai presupposti giustificanti l’esercizio del golden power; – della conseguente (derivata) adeguatezza motivazionale dell’atto (intesa nel senso della esplicitazione della inevitabilità del ricorso allo strumento di intervento in discussione, rispetto ad una situazione suscettibile di compromettere interessi di primaria rilevanza nazionale)”.

Sulla prima prescrizione, il Tar censura la parte relativa all’indicazione temporale di cinque anni, ritenendola non adeguata né proporzionata e fissata in modo troppo rigido rispetto alle esigenze di mercato, nella convinzione che la stessa “debba seguire, piuttosto che precedere, il completamento dell’analisi dei dati sulla scorta dei quali sarà elaborato un piano industriale funzionalizzato a garantire la tenuta del rapporto impieghi/depositi”. Allo stesso tempo, pur censurando il profilo temporale, si ricorda che, nel mentre – e questo non va sottovalutato – i giudici hanno, in via presupposta, ammesso che “la preservazione dei volumi di credito in atto riservati da BBPM a Famiglie e PMI integra, nell’ottica di conservazione dei livelli di alimentazione delle attività e/o esigenze a questi ultimi riferibili, una misura senz’altro coerente con gli obiettivi di politica economico/finanziaria, aventi dirette ricadute sul funzionamento del sistema creditizio, rientranti nelle prerogative esercitabili dal Governo”.

Sulla seconda prescrizione, l’aspetto censurato dal Tar è l’estensione del vincolo di portafoglio (reputato legittimo per Banco Bpm) anche nei confronti di UniCredit: “Alla luce dell’imposizione (anche) nei confronti di UniCredit, peraltro sine die, del mantenimento del livello del portafoglio di project finance, viene infatti a configurarsi l’esercizio di un diretto intervento statale sulla politica aziendale di UniCredit: il quale, lungi dal limitarsi (come sarebbe stato ineccepibilmente possibile) a prefigurare il mantenimento dei livelli di attuale presenza sul mercato di BBPM, ne ha diversamente (e senz’altro con più estesa latitudine espansiva) “condizionato” la politica creditizia per il settore (project finance) ora in esame.”

Sulla terza prescrizione, non censurata, si riconosce la legittimità e bontà dell’intento “di garantire che il risparmio gestito continui ad essere impiegato a beneficio dell’economia nazionale”.

Sull’ultima prescrizione, quella relativa alla Russia, anch’essa non censurata, il Tar arriva finalmente a toccare il tema dell’estensione soggettiva, pure ad operazioni domestiche, ma anche qui la prospettiva appare fuorviante: si menzionano sì gli inviti delle istituzioni europee a rafforzare i meccanismi protettivi sugli investimenti e prestare la dovuta attenzione, in particolare rispetto a investitori russi, anche alla luce del quadro sanzionatorio, ma al fine di leggere l’estensione del d.l. 21/2022 come un atto coerente rispetto a tali avvertimenti: “Il fondamento e, ancor più e meglio, la finalità di tale disposizione appare evidente: soddisfare la necessità di innalzare il livello di protezione delle realtà societarie strategiche sul territorio nazionale a seguito delle negative ripercussioni politiche ed economiche causate dalla guerra in Ucraina”. Ma il focus dell’UE, da un lato, era ed è verso investimenti in società strategiche europee da parte di soggetti stranieri, russi in particolare; dall’altro, laddove sollecita a prestare cautela verso possibili collegamenti e schemi elusivi, si traduce in un invito agli Stati a controllare investimenti di società basate in UE ma in ultima istanza riconducibili a soggetti russi, atteso che il Reg. 2019/452 si applica solo a società basate in paesi extra-Ue; ma l’Italia già adotta un meccanismo atto a risalire all’ultimate beneficial owner, a prescindere da dove sia basata la società, disponendo dunque di tutte le tutele del caso. In altre parole, il focus dell’Ue è su società extra-Ue o società basate in UE ma controllate da soggetti esteri. Aspetti che già erano coperti dalla normativa italiana. L’estensione del raggio di applicazione alle operazioni infra-Ue nei settori dei trasporti, comunicazioni, energia, salute, agroalimentare e finanziario non può essere pertanto letto in tale modo. In questo senso, la pronuncia sorvola del tutto la problematica. Dopodiché, rispetto alla prescrizione sulla Russia, il Tar si limita a basarsi, al fine di affermare la legittimità della stessa, sulla decisione della BCE di imporre una riduzione dei rischi in Russia e del Tribunale dell’UE (a seguito di impugnazione, rigettata, di UniCredit), senza affrontare gli ulteriori nodi, come il sovrapporsi con la BCE in un dossier già aperto o comunque il fatto – piuttosto rilevante ai fini della valutazione di sicurezza nazionale – che qui non si tratta di eventuali soci russi in grado di interferire con le decisioni dell’impresa, bensì della presenza in Russia di controllate (al 100%) di UniCredit, che possono rilevare tuttalpiù dal punto di vista economico – come potenziale asset morto e svalutazione in bilancio – circostanza questa già oggetto di valutazione da parte della autorità di vigilanza europea.

Cosa trarre dalla pronuncia?

– L’impianto complessivo (normativa, presupposti, esercizio) è rimasto intatto;

– Anche rispetto ai principi unionali (a partire dall’art. 21 (4) EUMR, in relazione al quale è stata aperta una istruttoria, che rischia però di tradursi in un precedente mancato come VIG 2022, atteso che anche laddove arrivasse una decisione negativa della Commissione il governo potrebbe decidere di rimanere inerte essendo stata nel frattempo ritirata l’ops) secondo i giudici la normativa, così come disegnata e applicata, non presenta criticità.

– La sicurezza economica è ormai parte integrante della sicurezza nazionale e ciò consente interventi volti alla tutela del risparmio nazionale e degli impieghi a favore delle imprese e famiglie nazionali.

– Il provvedimento di esercizio rimane un atto di alta amministrazione connotato da amplissima discrezionalità, a sindacato dunque ristretto, mentre per la prima volta abbiamo una censura nel merito delle prescrizioni, seppure in relazione solo ad alcuni profili, in quanto non adeguate né proporzionali e/o invasive della libertà di impresa;

– Vi è una sostanziale presa d’atto dell’estensione oggettiva e soggettiva della normativa, senza un vaglio approfondito, ma (frettolosamente) liquidata richiamando il nuovo quadro internazionale e in particolare il nuovo approccio delle istituzioni europee, senza però avvedersi dello specifico focus di tali comunicazioni, che non possono essere in alcun modo poste come fondamento logico-giuridico della estensione del Golden Power alle operazioni infra-Ue e domestiche in settori-altri rispetto alla difesa e sicurezza nazionale. Questo forse rimane il punto più critico e carente della sentenza.