Il Golden Power non è uno strumento di politica industriale: poteri speciali e tutela dei livelli occupazionali

Continua a regnare una certa confusione in merito al rapporto tra Golden Power e tutela dei livelli occupazionali, al punto che nell’immaginario collettivo si è radicata in parte la convinzione che, qualora un investitore estero voglia acquisire una impresa italiana, attiva nei più svariati settori, il governo disponga di poteri speciali per difendere i posti di lavoro. Una confusione alimentata da indiscrezioni stampa, dichiarazioni di esponenti governativi nonché di rappresentanti sindacali. Ad esempio, in relazione al caso ex Whirlpool, i sindacati si sono subito attivati: “al governo vogliamo chiedere come attraverso il golden power intende garantire l’occupazione e i siti produttivi”. Lo stesso ministro Urso ha fatto più volte riferimento all’occupazione: “in 27 casi – inclusi la Isab di Pirolo e la Whirpool di Napoli – abbiamo usato i poteri di prescrizione a tutela di tecnologia, produzione ed occupazione” (si veda M. Carpagnano, Cosa è successo in materia di Golden Power nel primo trimestre 2024, in questo sito).

La tendenza a ricondurre il Golden Power ad uno strumento di politica industriale rischia di svuotare di significato la ratio della disciplina e creare maggiori problemi di quanti ne si vorrebbe risolvere. A titolo di sintesi, qui le maggiori criticità:

i. Il Golden Power è o dovrebbe essere uno strumento eccezionale, circoscritto in un perimetro di legalità che consiste nella individuazione di specifici settori strategici, nonché determinate tipologie di operazioni rilevanti, anche e soprattutto in relazione alla nazionalità dell’investitore. È evidente la non sovrapponibilità con la politica industriale, che si riferisce a tutti i settori dell’economia, alle varie operazioni di riorganizzazione aziendale e senza badare alla figura dell’investitore, ma solo alle sorti di stabilimenti, lavoratori e realtà produttive del territorio. Ricondurre il primo alla seconda, significa suggerire, anche solo a livello comunicativo, una estensione de facto dei poteri a settori non propriamente strategici (es. elettrodomestici, grande distribuzione) oltre che a operazioni atipiche (chiusure di stabilimenti, licenziamenti o mere riorganizzazioni aziendali) e investitori magari anche infra-Ue e italiani (oltre i già larghi limiti del dettato normativo).

ii. Una tale suggestione è problematica non solo dal punto di vista operativo, come si vedrà, bensì anche in termini di mera attrattività del sistema-paese. Si pensi ad un investitore che intende rilevare una realtà in crisi e proporre una riorganizzazione aziendale, con inevitabili ristrutturazioni e tagli, per rilanciarla. In questo senso, un conto è affrontare i fisiologici tavoli ministeriali e sindacali, un altro è trovarsi davanti dei nebulosi poteri, per l’appunto, speciali, calabili dall’alto a difesa dell’occupazione. Diffondere la convinzione che il Golden Power rappresenti uno scudo rispetto ai livelli occupazionali rischia di tradursi in un disincentivo a investimenti potenzialmente salvifici in situazioni di crisi.

iii. A ciò si aggiungono gli aspetti pratico-operativi, ancora più rilevanti. Non solo certe operazioni – licenziamenti, chiusure di singoli stabilimenti – non rientrano nel perimetro della norma, ma anche laddove si traducessero in una violazione della prescrizione generale di mantenere i livelli occupazionali – posta magari al momento dell’acquisizione e prima della riorganizzazione – ciò sarebbe foriero di criticità, nonché l’esempio plastico del perché la normativa sui poteri speciali non dovrebbe immischiarsi con le questioni di politica industriale o con situazioni in cui un’impresa deve riorganizzarsi o ristrutturarsi dal punto di vista finanziario. Difatti, a livello testuale, l’ipotesi di violazione del Golden Power comporterebbe la nullità degli atti posti in essere, una pesante sanzione pecuniaria e pure la possibilità di ingiungere un ripristino della situazione. Sarebbe evidentemente problematico gravare di una pesante multa una impresa già in crisi, o bloccare chiusure e licenziamenti adducendo che gli atti sono nulli; significherebbe, di fatto, creare artificialmente uno stallo tramite norme e poteri imperativi davanti ad una situazione complessa in cui non si può trascurare le logiche di mercato.

Ma da dove arriva questa confusione? Oltre ai fisiologici sconfinamenti della politica e l’utilizzo dello strumento, a prescindere e anche solo a livello comunicativo, come leva di pressione da parte dei diversi stakeholders, è possibile individuare almeno tre possibili fattori alla radice.

In primo luogo, la normativa emergenziale adottata ai tempi della pandemia, che oltre ad avere esteso, in via inizialmente transitoria, gli ambiti soggettivi e oggettivi della disciplina, ha per la prima volta menzionato la tutela dell’occupazione, sebbene in un breve inciso circoscritto in termini settoriali e anch’esso transitorio: con la l. 5 giugno 2020 n. 40, di conversione del d.l. 23/2020, il legislatore ha voluto introdurre, all’articolo 17, il comma 1-bis, con cui ha previsto che fino al 31 dicembre 2020, per i settori agroalimentare e siderurgico le disposizioni degli artt. 15-17 [poteri speciali] si applicano «anche per perseguire l’ulteriore finalità della tutela del mantenimento dei livelli occupazionali e della produttività nel territorio nazionale».

Dopodiché, al di là di questa prima menzione, la confusione ha avuto modo di diffondersi anche a causa dell’ambiguità delle prescrizioni Golden Power nella prassi. In particolare, rispetto alle prescrizioni, sovente utilizzate, relative alla continuità dell’attività di ricerca e sviluppo, la conferma del piano di investimenti e operatività, la realizzazione di piani industriali e investimenti, la continuità dei contratti con le amministrazioni, la localizzazione nel territorio domestico di determinati asset o funzioni aziendali e di produzione e manutenzione, il divieto di trasferire all’estero alcuni stabilimenti. Da questo utilizzo largo, non è difficile ricavare certe controverse equazioni: ossia che la continuità della produzione o dell’attività in Italia richieda di fatto di mantenere i livelli occupazionali, oppure che la chiusura di stabilimenti o licenziamenti significhi ridurre tale continuità nella produzione o la capacità di portare avanti i piani industriali. Il confine è molto sottile. Va da sé che tali prescrizioni debbono essere calate nel corretto perimetro degli attivi strategici. Non si tratta di generica tutela dei posti di lavoro nei singoli settori, ma della salvaguardia di funzioni strategiche: non chiudere le attività di ricerca e sviluppo; non trasferire tecnologie; garantire gli approvvigionamenti essenziali (energia, comunicazioni) in ambiti fondamentali per la collettività; non abbandonare piani strategici e investimenti innovativi. Il focus è sul fine (la tutela dell’attivo strategico) non sul mezzo (l’organizzazione aziendale per perseguirlo, che può subire pure ristrutturazioni o modifiche, fermo restando il fine e le minime leggi del mercato). In questo senso, appare fuorviante ricavare da tali prassi anche quella della salvaguardia dei posti di lavoro. Salvo non considerare l’occupazione un tema di sicurezza nazionale: il che potrebbe pure non stupire in questa fase storica, ma aprirebbe un vaso di Pandora difficilmente richiudibile, attese anche le criticità di carattere pratico-operativo derivanti dall’utilizzo di poteri imperativi in situazioni industriali complesse.

Infine, l’ultimo e ulteriore elemento che ha favorito questa confusione riguarda il fatto che gran parte dei dossier Golden Power finiscono in mano al MIMIT, lo stesso Ministero deputato a gestire i tavoli di crisi di impresa e politiche industriali. Da qui, la tentazione di unire gli strumenti, o comunque la difficoltà di mantenerli separati.

Il Golden Power ha un campo di applicazione circoscritto ai settori strategici (seppure ormai siano tantissimi), presenta o dovrebbe presentare caratteri di eccezionalità ed è o dovrebbe essere guidato da ragioni di interesse e sicurezza nazionale. Ma non solo: il punto è che non si presta proprio ad essere efficace come strumento di politica industriale, atteso che a) arriva dopo, in ottica difensiva e b) arriva tramite rigidi poteri di veto o condizione, accompagnati da pesanti conseguenze imperative in caso di violazione, senz’altro inidonei a gestire situazioni aziendali complesse.

La politica industriale necessita invece di uno sguardo più ampio. Ha una dimensione sia generale che di crisi. E unisce diversi fattori, più flessibili e idonei, dal diritto del lavoro ai tavoli MIMIT, dai confronti con i sindacati alle norme sulle delocalizzazioni, dalla ricerca di investitori al concerto per individuare piani di rilancio e industriali, passando per garanzie, investimenti, finanziamenti e sussidi. È un mosaico strutturale e fisiologico, che accompagna il sistema-paese. Pensare di delegarlo ai poteri speciali non solo è improprio, ma probabilmente controproducente.